CIRCOLARE 20 dicembre 1999, n. 1009.
Decreto legislativo n.229/99 - Vigenza - Regione siciliana - Sussistenza.
Ai direttori generali
Ai direttori amministrativi
Ai direttori sanitari
Ai collegi dei revisori delle Aziende unità sanitarie locali e delle Aziende
ospedaliere della Regione siciliana
Premessa
Con il decreto legislativo n. 229/99, il legislatore statale è intervenuto su
alcuni aspetti essenziali dell'assetto del sistema sanitario nazionale (d'ora in
poi: SSN), completando (secondo alcuni, più semplicemente, compiendo un
ulteriore passo verso) il processo di c.d. "aziendalizzazione" della
sanità. Non avendo allo stato la Regione siciliana adottato alcuna norma
primaria concernente il predetto decreto legislativo n. 229/99, appare
necessario e opportuno rendere specifiche disposizioni che, in via
interpretativa, chiariscano:
- in generale, i rapporti che intercorrono fra la legislazione statale e
quella regionale in materia di igiene e sanità (art. 17, lett. B, dello Statuto
regionale);
- in particolare, quali sono gli effetti susseguenti all'entrata in vigore
del decreto legislativo n. 229/99.
La potestà legislativa regionale in materia di igiene e sanità
Come ben noto, l'igiene e la sanità rientrano fra le materie elencate nell'art.
17 dello Statuto regionale, in ordine alle quali la potestà legislativa
regionale si esercita in forma c.d. "concorrente", a differenza di
quanto accade per le materie elencate nell'art. 14 del medesimo Statuto,
relativamente alle quali la predetta potestà si esercita in forma c.d.
"esclusiva". E' allo stesso modo che, per quanto concerne la potestà
legislativa c.d. "ripartita o concorrente", le Regioni ad autonomia
speciale in nulla si differenziano dalle Regioni ad autonomia ordinaria (le
quali la esercitano nelle materie elencate nell'art. 117, comma 1, della
Costituzione), essendo come queste vincolate al limite interno consistente nel
rispetto dei principi posti o desumibili della legislazione statale vigente in
materia.
Al riguardo, la Corte costituzionale (sent. 3 aprile 1997, n. 82, Pres. Granata,
Red. Onida), ha infatti avuto modo di precisare che «la Regione siciliana ha
bensì competenza in materia di "igiene e sanità pubblica" (art. 17,
lett. b, Statuto speciale), ma si tratta in ogni caso di potestà
"ripartita", da esercitarsi nel rispetto dei principi della
legislazione statale e della competenza riservata allo Stato» (vedansi anche:
Corte costituzionale 5 novembre 1996, n. 380; 30 dicembre 1997, n. 444; 28
luglio 1993, n. 356; 27 dicembre 1991, n. 484; 29 dicembre 1988, n. 1142);
mentre, la suprema Corte dicassazione ha a sua volta ritenuto che «nella
Regione Sicilia le materie della sanità pubblica e dell'assistenza sanitaria
non sono devolute alla competenza legislativa primaria della Regione ex art. 14
dello Statuto speciale, ma rientrano fra quelle ricomprese nella sua potestà
concorrente o derivata, in cui, a norma dell'art. 17 dello Statuto speciale, la
Regione legifera "entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si
informa la legislazione dello Stato", analogamente a quanto dispone l'art.
117 cost. per le Regioni a statuto ordinario» (Cass., sez. I, 20 marzo 1996, n.
2390, Com. Ragusa - Soc. Pierrel, in Mass., 1996), in tal modo non solo
definendo esattamente in che modo si estrinseca in materia di sanità la potestà
legislativa della Regione (e quali limiti la stessa incontra), ma altresì
ribadendo, in subiecta materia, l'assoluta analogia rispetto a quanto previsto
per le Regioni ad autonomia ordinaria.
In base a tale potestà legislativa c.d. ripartita o concorrente,
contraddistinta dall'assoggettamento ad un limite di carattere finalistico,
consistente nel soddisfacimento delle "condizioni particolari" e degli
"interessi propri della Regione", deve ritenersi la competenza
regionale a legiferare nelle singole materie elencate nell'art. 17 dello Statuto
siciliano (o nell'art. 117, comma 1, della Costituzione), a condizione che
vengano rispettati i principi, le finalità ed i limiti sopra indicati.
Può dirsi dunque che, nel quadro normativo delineato dalla Costituzione e dagli
statuti regionali, è affidata al legislatore statale la posizione delle norme
di principio e al legislatore regionale l'elaborazione delle norme di dettaglio
(che non abbiano, tuttavia, finalità meramente integrativa, nel qual caso
dovrebbe parlarsi di potestà legislativa attuativa, disciplinata dall'art. 117,
comma 2, della Costituzione).Da tale assetto deriva ulteriormente che, secondo
quanto precisato dal Consiglio di Stato, le norme statali che dispongano
interventi nel SSN, allorché si pongano come «norme-principio da attuare in
modo uniforme su tutto il territorio nazionale sono idonee ad abrogare tutte le
norme regionali di dettaglio divenute incompatibili con i nuovi principi
fondamentali della legislazione statale» (C. Stato, sez. V, 14 novembre 1995,
n. 1571), trovando «applicazione diretta da parte dell'autorità amministrativa
regionale siciliana, senza che sia necessario un atto normativo di recepimento,
...trattandosi tra l'altro di materia nella quale la Regione ha competenza
legislativa concorrente» (T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, 29 maggio 1992, n.
370).
Gli effetti susseguenti all'entrata in vigore del decreto legislativo n.
229/99
Le conclusioni cui si è pervenuti nel paragrafo precedente hanno trovato
espressa conferma, relativamente al decreto legislativo n. 229/99, nel parere
del 20 dicembre 1999, n. 28119, reso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato.
In tale consultazione si è invero affermato che: «In linea di principio le
disposizioni legislative dello Stato hanno di per sè l'idoneità a spiegare la
loro efficacia anche nel territorio regionale in qualsiasi materia, quale che
possa essere il livello di competenza legislativo attribuito dallo Statuto alla
Regione, a prescindere da un atto normativo regionale di recepimento.
Perché una legge dello Stato non si applichi in Sicilia occorre pertanto che la
sua efficacia sia inibita da quella, contrapposta, di una norma legislativa
operante nella medesima materia fornita di forza prevalente in base alle
disposizioni che lo Statuto siciliano detta agli articoli 14 e seguenti.
Orbene, in materia di "igiene e sanità pubblica" lo Statuto assegna
alla Regione siciliana una potestà legislativa concorrente, da esercitarsi
nell'ambito dei principi stabiliti nella materia dalle leggi dello Stato.
E' dunque evidente che le norme del decreto legislativo n. 229/99, le quali si
inseriscono nel contesto del precedente decreto legislativo n. 502/92,
costituente indubbiamente una legge-quadro nel settore, sono idonee a spiegare
la loro efficacia normativa nei territori della Regione siciliana, e che le
norme regionali preesistenti incompatibili con i principi espressi dalla
normativa statale sono da considerare per ciò stesso abrogate o derogate.
Una prevalenza (e conseguentemente una persistente vigenza) di disposizioni
legislative regionali preesistenti al decreto legislativo n. 229/99 e da esso
difformi soltanto in ipotesi in cui la legge regionale abbia disciplinato una
determinata fattispecie con prescrizioni che, ancorché non coincidenti con
norme di dettaglio poste dalla legge statale, siano però compatibili con i
principi espressi da questa».
Tale orientamento è del tutto analogo a quello assunto, in generale, sia dal
giudice nomofilattico, ad avviso del quale «il sopravvenire nelle leggi statali
di norme recanti principi in grado di costituire un limite all'esercizio delle
competenze legislative regionali comporta, nei casi di accertata e diretta
incompatibilità tra la legge statale e quella regionale, l'effetto
dell'abrogazione di quest'ultima» (Cass., sez. I, 9 aprile 1997, n. 3077, Com.
Messina - Scattareggia, in Mass., 1997); sia dalla giurisdizione contabile,
secondo la quale "le norme statali sopravvenute, purché immediatamente
operative e incompatibili con quelle locali, producono l'effetto di abrogazione
(art. 15 disp. prel. c.c.) nelle materie in cui allo Stato è concesso di
intervenire nelle materie di competenza regionale (legislazione concorrente)»
(C. conti, sez. contr., 21 aprile 1992, n. 28, Pres. Cons., in Cons. Stato,
1992, II, 1345), fatta salva la possibilità per la Regione di emanare una
disciplina (legislativa o regolamentare) di ulteriore dettaglio (in tal senso,
ancora: T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, 29 maggio 1992, n. 370).
Può allora conclusivamente ritenersi che, in ragione dell'entrata in vigore del
decreto legislativo n. 229/99, il quadro normativo che ne deriva è il seguente:
1) fino a quando la Regione non eserciti la propria potestà legislativa
(concorrente), le norme statali vigenti in materia di sanità, e dunque anche il
decreto legislativo n. 229/99, trovano diretta applicazione, anche in Sicilia,
(tutta la giurisprudenza costituzionale richiamata nel presente paragrafo ed,
inoltre: T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, 29 maggio 1992, n. 370; Cass., 26
marzo 1987, n. 2953. Con riferimento a diversa materia si veda anche: Cons.
giust. amm. sic., sez. giurisdiz., 4 novembre 1995, n. 332); nonché, più in
generale, in tutte le Regioni, siano esse ad autonomia speciale (si veda ad es.:
T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, 27 gennaio 1997, n. 24; T.R.G.A. Trentino-Alto
Adige, sede Trento, 13 dicembre 1991, n. 443, Cons. giust. amm. sic. 1 settembre
1983, n. 92) o ad autonomia ordinaria (ex multis: C. conti, sez. contr. 21
aprile 1992, n. 28);
2) le norme statali sopravvenute danno luogo all'abrogazione delle norme
regionali previgenti, laddove queste risultino incompatibili con i principi
generali o con le prescrizioni di dettaglio posti dalle prime (C. Stato, sez. V,
14 novembre 1995, n. 1571, C. conti, sez. contr. 21 aprile 1992, n. 28), che
sono, in tal caso, immediatamente applicabili, senza che vi sia necessità di un
loro recepimento espresso (T.A.R. Sicilia, sez. I, Catania, 29 maggio 1992, n.
370. Con riferimento a diversa materia si veda: Cons. giust. amm. sic., sez.
giurisdiz. 4 novembre 1995, n. 332) essendo la Regione siciliana, in materia di
sanità, vincolata, a mente dell'art. 17 dello Statuto speciale, al rispetto dei
principi della legislazione statale di riforma (in termini: C. Cost. 30 dicembre
1997, n. 444) e ferma restando, ovviamente, la possibilità per il legislatore
regionale di intervenire con proprie norme di dettaglio, purché compatibili con
i principi posti dalla legislazione dello Stato;
3) permane, viceversa, la piena vigenza delle norme regionali preesistenti che,
pur dopo l'intervenuta modifica della legislazione statale, risultino con
quest'ultima compatibili, ferma restando, anche in questo caso, la possibilità,
per il legislatore regionale, di adeguarsi alle sopravvenute norme statali.
Conclusioni
Alla stregua dei principi sin qui posti, appare necessario che la gestione delle
Aziende sanitarie e ospedaliere operanti nel territorio della Regione siciliana
sia complessivamente informata alle norme e ai principi desumibili dal decreto
legislativo n. 229/99, dovendosi per converso ritenere abrogate - in ragione
della semplice entrata in vigore dello stesso decreto legislativo n. 229/99
- le prescrizioni poste dalla legislazione regionale (in particolare
dalla legge regionale 7 novembre 1993, n. 30) laddove incompatibili con le dette
norme e con i citati principi.
Nelle more dell'adozione da parte dell'Amministrazione regionale di un'ulteriore
circolare esplicativa con la quale si provvederà ad individuare partitamente le
singole fattispecie relativamente alle quali si sia prodotto il descritto
effetto abrogativo, le SS.LL. adegueranno da subito la propria attività
gestionale alle prescrizioni interpretative rese con la presente circolare,
dando senz'altro immediata applicazione alle disposizioni contenute nel decreto
legislativo n. 229/99, laddove queste ultime si pongano in palese e irredimibile
contrasto con quelle derivanti dalla legislazione regionale in materia. Soltanto
per i casi in cui siffatta discrasia non appaia immediatamente palese, le SS.LL.
potranno interpellare i competenti gruppi di lavoro dell'Assessorato regionale
della sanità.
| L'Assessore: MARTINO |
a
cura dell'U.O. di Metodologia Clinica ad indirizzo Epidemiologico-Statistico -
A.R.N.A.S. Civico e Benfratelli, G. Di Cristina, M. Ascoli - Palermo
ultima revisione: 01 marzo 2001